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O PL 7200/2006 - uma visão crítica

Confira artigo do reitor da PUC-Rio sobre a reforma universitária

Publicado em 14/07/2006 - 11:26

Por Pe. Jesus Hortal*

No dia 10 de abril, os ministros da Educação, Fazenda, Ciência e Tecnologia e Planejamento encaminharam ao Presidente da República o projeto de lei, tão anunciado e tantas vezes adiado, sobre a "Reforma Universitária". Surpreendentemente, o Presidente Lula, contra o que tinha sido dito pelo próprio Ministro Haddad, o enviou ao Congresso nacional, no dia 12 de junho, com pedido de urgência constitucional. Isso significa que a Câmara dos Deputados tem 45 dias úteis, para sua apreciação, ou seja até 10 de agosto. A partir do dia 11 desse mês, caso não tiver sido votado, trancará a pauta da Câmara. Por isso, não passará, como se previa, pelas comissões de Constituição e Justiça, Educação e Ciência e Tecnologia, mas será apreciado por uma comissão especial. Os deputados tiveram um prazo bem exíguo, até 26 de junho, para a apresentação de emendas. Mesmo assim, foram apresentadas 368. Até o dia 7 de julho, porém, não foi divulgada a composição completa da" Comissão Especial destinada a ouvir os diversos posicionamentos a respeito do tema e propor medidas visando a Reforma Universitária". Ainda faltam os representantes do PT, mas já se sabe que o Presidente será o Deputado Gastão Vieira (PMDB) e o Relator o Deputado Paulo Delgado (PT). O próprio Presidente da Câmara, Deputado Aldo Rebello reconheceu que, num ano eleitoral, será difícil a aprovação de um projeto tão complexo e que, se for necessário, está disposto a solicitar a retirada da urgência constitucional.

O projeto se apresenta bem mais enxuto do que nas primeiras versões divulgadas pelo MEC. Restringe-se agora a 58 artigos, contra os quase cem do primeiro rascunho. Dele foram expurgados os dispositivos relativos às cotas raciais, pois já são objeto de um outro projeto em tramitação na Câmara. Foram retiradas também algumas inconstitucionalidades flagrantes, mas, na essência, continua com os mesmos defeitos que já apontei em relação às versões anteriores.

Não pretendo esgotar, nesta apreciação do projeto, todas as críticas de que é passível. Contentar-me-ei com a análise dos dispositivos previstos que podem ser mais prejudiciais.

1. A ideologia inspiradora do projeto e a limitação da liberdade de ensino

A concepção subjacente aparece muito clara no art. 3º do projeto, que qualifica a educação como bem público, com uma função social. Ao incluir tais dispositivos, o projeto ignora a nossa Constituição Federal, na qual, a educação é conceituada como um direito subjetivo e um dever do Estado e da família, logo um bem simultaneamente público e privado. Aliás, a palavra "bem", do ponto de vista jurídico, sugere um conceito patrimonial; no nosso caso, poderia ser interpretada como se a educação fosse um patrimônio do Estado, negando, desse modo, os direitos primários e inalienáveis da família. Podem conferir-se, a este respeito, os artigos 20 ("bens da União") e 26 ("bens dos Estados") da Constituição Federal, assim como os artigos 98** e 99 do Código Civil. Em nenhum desses dispositivos legais, a educação é incluída entre os bens da União ou dos Estados.

Mais preocupante ainda é o parágrafo único do mesmo artigo, onde se diz, em flagrante conflito com a Constituição: "A liberdade de ensino à iniciativa privada será exercida em razão e nos limites da função social da educação superior". É sabido que lei ordinária não pode limitar as liberdades estabelecidas na Constituição e aqui há um recorte claro da liberdade constitucional, no nosso caso, estabelecida no art. 209 da Carta Magna: "O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições: I - cumprimento das normas gerais da educação nacional; II - autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público". Como se vê, nada que diga relação à "função social". Aliás, a liberdade de ensino é um corolário da liberdade de pensamento. Sem liberdade para transmiti-lo, a liberdade de pensamento seria vã.

Na mesma linha limitativa, pode interpretar-se o disposto no inciso II do art. 7º, que, para as instituições privadas de educação superior, exige uma mantenedora, "cuja finalidade principal seja a formação de recursos humanos ou a produção do conhecimento". Caso seja aplicado rigorosamente, este dispositivo, pode acabar com um bom número de estabelecimentos mantidos pelas dioceses ou pelas ordens e congregações da Igreja católica, pois a finalidade primordial delas não se enquadra na definição proposta.

2. Trata-se de verdadeira reforma universitária?

No seu conjunto, o projeto parece ter duas finalidades: assegurar o financiamento das instituições federais de educação superior, que continuam a usufruir inúmeros privilégios, e estabelecer mecanismos de controle estatal rígido sobre as instituições privadas. Nada, pois, que possa ser qualificado como "reforma universitária". Uma verdadeira reforma teria como meta a melhora substancial de todos os estabelecimentos de ensino superior, integrados num sistema harmônico, que servisse de base ao desenvolvimento nacional. Infelizmente, a ideologia dos redatores parece ser a de estabelecer um quase monopólio das instituições federais, especialmente na área de pesquisa. A aprovação do projeto, tal como está atualmente, pode levar a um grave retrocesso do ensino e da pesquisa no Brasil e à estruturação progressiva de um sistema totalitário de ensino. É sabido que um bom número de instituições privadas de ensino superior se encontra à beira da falência. Os dispositivos incluídos no projeto podem ser o empurrão final para o abismo. Em lugar da expansão do ensino superior, haverá então uma redução e continuaremos a ser o país latino-americano com a menor percentagem de jovens matriculados nesse nível educacional, pois as instituições federais, além de serem muito onerosas para a sociedade, não têm capacidade para absorver o contingente de alunos que, a continuar a atual política educacional, ficará fatalmente sem opções para a sua formação.

Por outro lado, como já apontei na minha apreciação das redações anteriores, falta também na atual a preocupação com os temas mais candentes que ocupam as Universidades do mundo inteiro: transdisciplinaridade e interdisciplinaridade, mobilidade de docentes e estudantes tanto em plano nacional quanto internacional, flexibilização dos currículos, interação entre graduação e pós-graduação, espírito empreendedor e inovador, harmonia e colaboração (não simples coexistência) entre estabelecimentos públicos e privados, apoio à pesquisa de qualidade, em qualquer lugar onde seja desenvolvida, interação entre universidade e empresa, emprego das novas tecnologias, inclusive na educação a distância. Sobre alguns destes temas, há apenas leves acenos, não verdadeiros estímulos; sobre outros, nem sequer isso. Numa palavra, faltam, no projeto, imaginação e impulso direcionados ao futuro. Nesse sentido, o texto enviado ao Congresso fica muito atrás da reforma universitária de 1968, que levou a educação superior no Brasil a dar um salto de qualidade, com o fim das "cátedras", a organização departamental, a introdução do sistema de créditos e o fomento decidido à pós-graduação.

3. Um projeto discriminatório

Um dos problemas não enfrentados pelo projeto é o duplo papel do MEC, que lhe impede tomar atitudes de verdadeira imparcialidade. Ele é, simultaneamente, mantenedor das instituições federais e supervisor e avaliador do sistema. O ideal seria separar essas duas funções, atribuindo-as a órgãos diferentes. A função normativa deveria ser da alçada exclusiva do Conselho Nacional de Educação, com uma composição que reflita a realidade educacional do país. Por sua vez, a avaliação, não regulamentada neste projeto e sim no "decreto-ponte", deveria ser entregue a uma agência independente, pois só assim ficará garantida a sua neutralidade. Conseqüência dessa dupla função atribuída ao MEC é flagrante desigualdade no tratamento das instituições de ensino superior federais, por um lado, e comunitárias e particulares, por outro. Inclusive as estaduais e municipais não recebem o tratamento justo a que teriam direito. As instituições federais (Universidades, Centros Universitários ou Faculdades) são criados por lei, conforme estabelecem os artigos 39 e 41 do projeto. Como o Congresso Nacional é soberano e corresponde a ele aprovar as leis, tudo indica que tais instituições não deverão seguir o caminho exigido das de propriedade particular, ou seja, não precisarão de pré-credenciamento (a antiga autorização), credenciamento, etc. é o que acabamos de ver com as novas Universidades do ABC ou do Agreste, que surgiram do nada.

4. O Conceito de Universidade Comunitária

O conceito de escola comunitária foi introduzido pelo art. 213 da Constituição de 1988: "Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei". A Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (LDB), no seu artigo 20, inciso II, assim definiu as instituições comunitárias de ensino: "as que são instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas, inclusive cooperativas de professores e alunos que incluam na sua entidade mantenedora representantes da comunidade". No inciso III, supõe-se, aliás, que as instituições confessionais são necessariamente comunitárias, pois que obrigadas também aos requisitos do inciso II.

O artigo 8°, inciso II do projeto de lei 7.200 muda essas definições, estabelecendo que são comunitárias "as instituições cujas mantenedoras sejam constituídas sob a forma de fundações ou associações instituídas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, com ou sem orientação confessional ou filantrópica, e que incluam majoritária participação da comunidade e do Poder Público local ou regional em suas instâncias deliberativas". O que dizer desta nova normativa? Em primeiro lugar, que o conceito de comunidade é ambíguo. No caso das instituições confessionais, poderia ser interpretado como a comunidade religiosa que lhes deu origem. Mas também, de acordo com o capricho dos governantes de turno, poderia entender-se como a comunidade local, da cidade ou do bairro onde as instituições se localizam. Na verdade, se aprovado, tal dispositivo poderia significar uma desapropriação, sem indenização prévia, de todas as instituições comunitárias. Atente-se para o fato de que o projeto exige majoritária participação de representantes da comunidade e do poder público nas instâncias deliberativas das mantenedoras. Dessa forma e dependendo da interpretação dada ao termo "comunidade", as decisões, inclusive de caráter patrimonial, podem ficar nas mãos de pessoas alheias aos fundadores, que aportaram o capital inicial. Além disso, ferindo o princípio federativo, o projeto obriga os poderes públicos regional (supõe-se que seja o estadual ou do Distrito Federal) e local (o municipal) a nomear representantes nessas instâncias deliberativas. O que fazer se, por exemplo o Governo do Estado ou a Prefeitura da cidade se negarem a nomear seus representantes? Ficaria inviabilizada a existência da IES comunitária correspondente?

Aprofundando no sentido restritivo, em relação a tudo quanto não seja estatal, o § 2º do mesmo art. 8º pretende modificar o § 2º do art. 213 da Constituição Federal, reproduzido no § 2º do art. 77 da LDB: "As atividades universitárias de pesquisa e extensão poderão receber apoio financeiro do Poder Público". No lugar do preceito constitucional, o projeto arbitrou uma fórmula que nem sequer menciona o apoio financeiro: "As atividades de pesquisa e extensão de instituições de ensino superior comunitárias poderão ser objeto de políticas específicas de qualificação promovidas pelo Poder Público". Uma vez mais, vemos aqui a pretensão de a lei ordinária modificar o que está disposto na Constituição.

5. As novas estruturas

Contradizendo o princípio de autonomia, estabelecido no art. 207 da Constituição o projeto, não obstante o seu artigo 25, impõe a todas as Universidades, duas estruturas novas: uma ouvidoria (art. 24) e um conselho social de desenvolvimento (art. 26). Entre as atribuições deste último, a primeira é pouco menos que incompatível com a natureza de um Conselho: "dar amplo conhecimento público das atividades acadêmicas da universidade, com vista à avaliação social de sua efetividade enquanto instituição". Isto é mais próprio de uma assessoria de imprensa do que de um conselho de caráter consultivo.

6. O Princípio de irretroatividade das leis

É sabido que a nossa Constituição, no inciso XXXIII do artigo 5º estabeleceu, como uma cláusula pétrea o princípio da irretroatividade das leis desfavoráveis: "a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Ora, o projeto, contradizendo, uma vez mais, um preceito constitucional, determina que a obrigação de renovação de credenciamento "se aplica a todas as instituições de ensino superior do sistema federal de ensino, inclusive àquelas criadas anteriormente à vigência da Lei nº 9,394, de 1996 (art. 33, parágrafo único)". Além da flagrante inconstitucionalidade, há aqui um preceito incompreensível: como obrigar à "renovação de credenciamento", instituições que nunca foram "credenciadas", mas apenas reconhecidas? Se as Universidades existentes continuam a cumprir os requisitos exigidos pela legislação vigente na época em que foram reconhecidas, perderão a sua condição de Universidade, caso não estejam de acordo com os novos critérios estabelecidos no projeto de reforma? Lembre-se, por exemplo, que, nos anos quarenta, para uma IES ser Universidade devia possuir três faculdades. Como o projeto agora exige dezesseis cursos de graduação e pós-graduação stricto sensu, sendo, pelo menos doze de graduação, três de mestrado e um de doutorado, é bem possível que algumas instituições não preencham tais requisitos. Será então aplicada a elas o novo conceito, com exigências bem maiores, e o ato jurídico perfeito do seu reconhecimento será anulado? Perderão os direitos adquiridos?

Essa ameaça ao princípio da irretroatividade das leis e do respeito ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito é reforçada pelo artigo 51, que introduz um mecanismo gerador de insegurança jurídica para os estabelecimentos de ensino superior. Ordena que, a cada quatro anos, se realize uma Conferência Nacional da Educação Superior, sem especificar qual será a sua composição. Determina também que, entre as tarefas a ela atribuídas, se inclua "a atualização das exigências mínimas quanto à titulação docente, ao regime de trabalho em tempo integral e à obrigatoriedade de oferta de cursos de pós-graduação stricto sensu para efeito de classificação das instituições de ensino superior em universidade, centro universitário e faculdade". Se, de acordo com este preceito, os requisitos podem ser mudados cada quatro anos, deixará de haver parâmetros claros para os planos de desenvolvimento institucional, a médio e longo prazo.

7. Um dispositivo completamente irreal

O art. 56 do projeto, introduz um dispositivo fora da realidade. Rendendo-se às pressões da UNE, ordena que "o estabelecimento de ensino deverá divulgar, em local de fácil acesso ao público, o texto da proposta de contrato, o valor apurado na forma do art. 1º (da Lei nº 9.870, de 23 de novembro de 1999) e o número de vagas por sala-classe, no período mínimo de sessenta dias antes do final do período letivo, conforme calendário e cronograma da instituição de ensino". Suponhamos que o dia 31 de dezembro seja considerado o fim do segundo semestre. Sessenta dias antes significa 31 de outubro. Contudo, como as convenções coletivas de trabalho com docentes e funcionários costumam ter data base em fins de março ou abril, esse dispositivo significa, na prática, que a divulgação requerida dos valores das mensalidades deve acontecer entre cinco e seis meses antes de determinar quais serão os gastos de pessoal, que constituem, na imensa maioria das IES, entre 80 e 90 por cento de todas as despesas. Logicamente, supõe-se que para chegar aos números definitivos, foram feitos cálculos, levando em conta todos os fatores de custos. Daí que a antecedência deva recuar para algo em torno de seis meses e meio. É realista pensar em tal calendário? A conseqüência não será, em lugar de limitar os preços, forçar um cálculo por excesso, a fim de não gerar um déficit que torne inviável a instituição?

* Pe. Jesus Hortal é reitor da PUC-Rio (Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro)

** "São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem".





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